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주계약자 공동도급은 종합건설업체와 전문건설업체가 공동수급체를 꾸려 발주자와 직접 계약하는 방식이다. 종합건설업체가 주계약자로서 전체 공사를 계획·관리·조정한다면 전문건설업체는 부계약자로 맡은 공종을 직접 시공하는 구조다. 전문건설업체가 원도급자의 하수급인으로 참여하는 일반 도급과 달리 발주자가 각 구성원에게 공사대금을 직접 지급한다.
제도 활용은 크게 줄었다. 이날 진상기 대한기계설비산업연구원 실장이 제시한 국토부 자료에 따르면 주계약자 공동도급 발주는 2016~2020년 총 85건으로 연평균 17건이었지만 2021~2025년에는 39건, 연평균 7.8건으로 감소했다. 연평균 기준 54% 줄었다.
발제자들은 2020년 말 계약예규 개정을 제도 활용 감소의 주요 계기로 지목했다. 종전에는 계약담당자가 발주 단계에서 주계약자관리방식을 선택할 수 있었지만 개정 이후 입찰참가자가 이 방식의 공동수급체를 구성해 참여하도록 바뀌었다. 이후 공공기관에 한해 종전 발주 방식을 유지하는 한시 특례가 도입돼 세 차례 연장됐으며 올해 말 종료를 앞두고 있다.
이에 토론회에서는 한시 특례를 다시 연장하는 데 그치지 않고 주계약자 공동도급의 근거를 건설산업기본법에 직접 두자는 방안이 제시됐다. 진 실장은 연구자 개인 의견으로 건산법에 ‘상생협력을 위한 공동도급의 활성화’ 조항을 신설해 국가·지방자치단체·공공기관이 공사의 목적이나 성질상 부적절한 경우를 제외하고 가능하면 공동도급 방식으로 발주하도록 하는 개정안을 제안했다. 주계약자방식과 공동이행·분담이행방식도 법률에 명시하는 내용이다.
박광배 대한건설정책연구원 선임연구위원도 주계약자 공동도급이 도급단계를 줄여 실제 시공업체의 공사비 확보에 유리하고 공사대금 지급과 임금체불 문제를 완화할 수 있다고 봤다. 다만 설계변경과 공정 조정, 하자 책임을 둘러싼 문제와 부계약자의 현장·행정 관리 역량 부족 등은 제도 운영 과정에서 보완해야 할 과제로 제시했다.
국토부도 올해 말 특례 일몰 여부를 검토하고 있다. 토론회에 참석한 김기용 국토부 건설정책과장은 “일몰 기한에 촉박하지 않도록 정책 공백이 생기지 않게 검토해 재정경제부와 협의하겠다”고 말했다. 그는 “하도급 단계가 하나 줄기 때문에 다단계 하도급의 한 단계가 줄고 그만큼 공사비 확보나 임금체불 문제를 해소할 수 있는 이론적인 기반을 갖고 있다”면서도 부계약자의 공사 관리 역량과 현장관리자의 문서 업무, 설계변경 처리 등 운영상 문제를 함께 고려해야 한다는 입장이다.
특히 국토부는 2021년 이후 발주 감소 원인을 추가로 들여다보겠다고 했다. 발주 감소를 종합·전문건설업 간 상호시장 개방의 영향으로만 보기보다 발주기관이 주계약자 공동도급을 선택하지 않는 제도적 원인이 있는지 분석할 필요가 있다는 것이다. 공종 분리가 쉽거나 전문성이 높은 분야 등 제도를 효과적으로 적용할 수 있는 영역도 함께 검토하기로 했다.
김 과장은 “발주자들이 왜 선택하지 않는지, 제도적으로 부족한 문제가 있지는 않은지 분석하고 어떤 영역과 방식에서 잘 활용할 수 있을지 함께 검토해 나가겠다”고 말했다.
